Voraus gegangen war eine Debatte, die schon seit vielen Jahren zur Frage der Staatsziele im Grundgesetz geführt wird. Wesentliches Argument der Befürworter war und ist vor allem die Feststellung, dass das eigentlich „staatszielferne“ GG in der Vergangenheit mit Natur- und Tierschutz die Förderung der natürlichen Grundlagen des Staates eigens erwähnt, nicht aber seine geistigen. Problematisch wurde die Bundestagsinitiative, einen Art. 20b GG „Der Staat schützt und fördert die Kultur“ aufzunehmen, vor allem durch die Kombination mit weiteren Ergänzungsvorschlägen, die auf eine Aufnahme von sog. „Kinderrechten“ und eines Staatsziels Sport zielten, was in ihrer Häufung dann auf vehementen Widerstand stieß.

Die Verfechter des Staatsziels argumentieren vor dem Hintergrund der Klassifizierung der Kulturausgaben als „freiwillige“ Leistungen, was in den Haushaltsprüfungen von Kommunen mit einem genehmigungspflichtigen Haushalt immer wieder zu erheblichen Unstimmigkeiten führt. Angesichts der extrem schwierigen und in den kommenden Jahren sich verschärfenden Haushaltslagen der wichtigsten Kulturförderer, der Kommunen, ist diese Frage von höchster Brisanz. Dies gilt vor allem für Nordrhein-Westfalen, wo die Kulturfinanzierung traditionell mit über 78,5 % kommunale Angelegenheit ist.

Ob die Aufnahme eines Staatsziels hier eine wirkliche Erleichterung bringt, ist zwar zweifelhaft, aber so unsinnig, wie einige Medien und auch Rechtspolitiker meinen, ist sie keineswegs. Denn „Staatszielbestimmungen sind Verfassungsnormen mit rechtlich bindender Wirkung, die der Staatstätigkeit die fortlaufende Beobachtung oder Erfüllung bestimmter Aufgaben – sachlich umschriebener Ziele – vorschreiben. Sie umreißen ein bestimmtes Programm der Staatstätigkeit und sind dadurch eine Richtlinie oder Direktive für das staatliche Handeln, auch für die Auslegung von Gesetzen und sonstigen Rechtsvorschriften.“ (Deutscher Bundesrat/Gemeinsame Verfassungskommission 1993, Drs. 800/93, S.77)

Bedeutet die Ablehnung einer Staatszielformulierung, wie sie sich in allen jüngeren Verfassungen der europäischen Staaten findet, oder wie in Schweden nachträglich eingefügt wurde, nun eine Absage an die Förderverpflichtung in Deutschland? Das kann nicht zuletzt im Blick auf die Entstehung des Grundgesetzes vor 60 Jahren klar verneint werden. Denn die Förderung der Kultur ist in der Bundesrepublik Deutschland bereits Staatsziel.

Die Väter – und wenigen Mütter – des Grundgesetzes haben bei seiner Abfassung die politischen Themenfelder, die nicht in der Kompetenz des Bundes liegen, garnicht behandelt, bzw. nur Freiheitsrechte benannt (Art. 5 Abs. 3 GG). Fragen von Wissenschaft, Schule und Kultur wurden in allen Länderverfassungen – mit Ausnahme Hamburgs -  behandelt und mit Zielaussagen beantwortet. Das gilt von Bayern ( Art. 140 Abs. 1 LVerf von 1946) und Baden-Württemberg (Art. 3c Abs 1 LVerf von 1953) bis zu den Verfassungen der Neuen Länder nach 1990 wie z. B. Sachsen (Art. 11 Abs. 1 LVerf von 1992). In Nordrhein-Westfalen ist es der Artikel 18, Abs 1 der Verfassung vom 18. Juni 1950, der feststellt: Kultur, Kunst und Wissenschaft sind durch Land und Gemeinden zu pflegen und zu fördern“ und damit ein Staatsziel formuliert.

Die Staatszielbestimmungen der Landesverfassungen sind keineswegs unbedeutend. Nur solche Normen, die mit dem Grundgesetz in einem Widerspruch stehen, sind unwirksam; nur insofern steht dieses über den Verfassungen der Länder. Für das staatliche Handeln der Länder – und ihrer Kommunen -  bilden sie die bindende Handlungsmaxime. Allerdings hängt ihre Bedeutung nicht zuletzt auch davon ab, inwieweit sich das Handeln auf sie bezieht, bzw. ob sie zum Gegenstand  und Argument politischer und richterlicher Praxis wurden und werden.

Deshalb ist die entscheidende Frage, welche Auswirkungen eine solche Staatszielbestimmung als politische Handlungsmaxime und in der Praxis der Haushaltskontrolle haben kann. Die sogenannten freiwilligen Leistungen werden bei Sparmaßnahmen häufig als erste herangezogen, obwohl jedem Haushälter bekannt sein dürfte, dass die Kulturausgaben mit 1,62% Anteil an den öffentlichen Haushalten kaum einen nennenswerten Beitrag zur Konsolidierung leisten können. Aber über die symbolische Bedeutung von Kulturausgaben in Spardebatten wird jeder „Kulturmensch“ dieses Landes sein Lied singen können.

Die Aufwendungen für kulturelle Aufgaben sehen sich einem Legimationsdruck gegenüber, der nicht zuletzt aus dem Missverständnis von Kunst als einer Freizeitbeschäftigung und der mangelnden Verankerung der Pflicht zu öffentlicher Kulturförderung herrührt. Nicht dass es keine Kulturförderung gäbe: vor allem die Kommunen ermöglichen trotz knapper Kassen ein kulturelles Leben, das sich auch im Vergleich der europäischen Nachbarländer sehen lassen kann.

Die Kulturausgaben sind auch bislang keineswegs so freiwillig, wie es die reine Lehre vielleicht behaupten mag. So werden regelmäßig in den Prüfungen der Haushaltssicherungskommunen Ausgaben für Bibliotheken, Museen, Soziokulturelle Zentren, Theater und Orchester genehmigt, nicht zuletzt um deren Kontinuität zu sichern. Aber vor allem die in den vergangenen Jahren besonders innovative Freie Szene bangt um ihre Existenz. Und auch die kommunalen Kultureinrichtungen sehen sich vor Einsparzwängen, die ihre Existenz bedrohen.

Nun wird auch unter den Kulturpolitikern niemand ernsthaft behaupten wollen, dass Kultureinrichtungen von Einsparungen und auch Schließungen sakrosankt gestellt werden müssten – auch sie sind veränderten demographischen und kulturellen Prozessen anzupassen und ihre Finanzierung ist politisch zu verteidigen. Aber in den schwierigen Diskussionen mit der Kommunalaufsicht bedarf es doch einer Absicherung der Notwendigkeit eine Kultur zu fördern, die eben mehr ist als Luxus oder einsparfähiges Element privater Freizeitgestaltung.

Die CDU-Fraktion im nordrhein-westfälischen Landtag wird sich in den kommenden Monaten damit beschäftigen, welche Auswirkungen das Förderungsgebot des Art 18 ihrer Landesverfassung für die Haushaltskontrolle der Kommunalaufsicht hat. Außer Frage steht, dass eine Staatszielbestimmung nicht etwa die Kulturausgaben zu Pflichtausgaben macht. Der Verweis auf ein Staatsziel kann auch nicht bestimmte Projekte in ihrer Finanzierung sichern. Aber ein erhöhter Begründungsbedarf für die Nichtanerkennung von Förderungen, Kofianzierungen und Ausgaben in diesem Bereich darf doch angenommen werden. Die Diskussionen am den Orten, an denen sie geführt werden müssen, in den Ländern, werden hoffentlich zu größerer Klarheit für Haushälter und Politiker führen und deutlich machen, dass die Kulturförderung zum Kernbereich öffentlicher Ausgaben gehört.

Thomas Sternberg


(Beitrag für die Kulturpolitischen Mitteilungen Nr. 127, IV/2009)